南水北调:还有多少应当公开的新闻

南水北调:还有多少应当公开的新闻

中央人民广播电台5月25日在早晨6：30分新闻和报纸摘要节目中，播出了对国家南水北调办公室张基尧主任的录音访谈，称南水北调工程推迟的主要原因是移民搬迁，同时也需要对工程进行新的优化。严格的讲，这已不是什么新闻，不同的是，原来都是媒体记者报道，这次是由更加权威的南水北调工程官员亲自接受访问，进一步说明前一段关于媒体消息的准确性。与此同时，也可以看作是国家高层对国内外舆论关注南水北调工程延迟消息的另一种形式的回应。

尽管人们不愿意看到，可国家级的南水北调工程延迟已经成为事实。根据国务院2002年批准的《南水北调工程规划》，西线尚未开工，仍在论证当中；东线2002年12月开工，计划到2007年通水，《新京报》2007年9月12日报道称，东线工程按计划通水已不现实，通水时间要推迟到2010年；中线工程开工时间为2003年12月，计划向北京供水的时间为2010年。按照几天前媒体最新报道，中线工程要延迟5年，东线工程则是第二次延期了。国家级的大型重点工程，为什么会两次延迟？而且时间长达数年？除了有关部门已经公开的移民补偿、资金变动等因素外，还有没其他原因？笔者根据到目前为止已经公开的相关信息，试做分析如下：

工程开工6年可行性报告未获批准

2009年5月18日《经济观察报》报道，尽管南水北调工程东线、中线一期工程分别于2002年12月27日、2003年12月30日开工建设，但工程的可行性研究报告直到2008年底才获得国家发改委的批准。这就意味着，东线、中线一期工程时间长达五六年的建设，是在可行性报告未获批的情况下实施的。

看了这样的报道，人们难免感到惊讶！如此重大的工程，竟然是在可行性报告未经批准的情况下仓促上马的，这就难怪出现重大调整。上述同一报道披露，正是国家发改委在2008年底批准了工程的可行性报告以后，国务院南水北调建设委员会才确定了工程调整的计划。

这里涉及到两个方面的问题：一是工程的可行性研究报告作用是什么？二是重大建设项目开工需要具备什么样条件？

按照管理学定义，一个项目的可行性研究报告，是通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术 、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的经济效益及社会影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策者提供依据。毫无疑问，项目的可行性研究报告，应当是在项目开工之前提供给决策部门的，决策机关对项目可行性报告批复以后，项目转入建设施工阶段才更加科学和合乎逻辑。很难想象，一个投资超过千亿元的建设项目，可行性报告未经审批已开工建设五六年时间，怎么能体现决策的科学性呢？如果项目的可行性报告未经审批即可上马，那这个审批环节还有何意义？

另一个问题是，重大建设项目开工建设应当具备怎样的条件？本来，根据国家相关法律法规规定，一个重大建设项目的开工建设，从前期调研、专家论证、到立项、环评、征地拆迁、移民补偿以及资金凑集、项目管理等每个环节都有明确而具体的呈报和批准程序，有些还是互相制约的，这样的规定有利于保障项目实施过程的科学性和预期效益。但是在现实生活中，越是国家级省级的重点项目，对国家的“规定动作”越蔑视，往往是政治意义高于项目本身的法定程序，甚至某位领导对项目的一次视察、一次谈话，都能成为项目违反审批程序、或者仓促上马的“尚方宝剑”，一旦项目搁浅，各种问题便暴露无遗，看看近年来国家级的钢铁、能源、电力等方面被叫停的项目，多数都是违反程序违规建设，南水北调项目在可行性报告未获批的前提下开工建设同样是如此，其中的教训非常值得汲取。

“公益”“经营”双重定位不符合市场规律

据报道，经过这次调整后的东线工程，建设资金达到1179亿元，中线工程投资由原来的不到1000亿元增加到1367亿元，中东线一期工程需要追加投资500亿，总投资需要2546亿元人民币。为什么工程投资变动如此之大，除了一些政策因素以外，也与该工程的建设方式有关，如果一开始就将工程确定为“公益性”或者“经营性”的单一模式，或许操作起来会更加严谨。而已经开工建设中的中、东线南水北调工程，有关部门称采用的是“既有公益性，又有经营性”的双重定位，在筹资方式上，由中央拨款、南水北调基金、银行贷款三部分构成。试想，在我国已进入市场经济近30年的背景下，现在看来，这样的建设方式明显与市场经济规律相违背。

首先，工程定位双重性质，其“公益性”如何体现？本来，所谓“公益”，应当具备这样几个特点：一是工程完工后投入使用的不可能性；二是在消费方面没有排他性和竞争性；三是分配的公平性。一般来说，公益性项目的是服务于社会的，是不以盈利为目的的，像城市公园、广场、国家政府机构等。显然，南水北调的长江水，是需要大量成本的，除了调水本身需要建设的输水、供水设施以外，还有水源调出地的生态补偿、供水系统的维护保养、管理等成本支出，输水地用水也将是有偿性质的。无论从哪个环节看，也难以体现其“公益性”；其次，从政策角度讲，国家法律法规对“公益项目”和“经营性项目”，在征地拆迁、移民补偿补贴赔偿等方面是不同的，“公益性”明显比“经营性”低得多。该工程“公益性”最直接的体现是，失地农民补偿标准降低。

现实的情况是，南水北调工程的“公益”与“经营”的双重性质定位，很难让公众明了其工程的“公益”和“经营”的具体体现形式，而从工程本身实施的全过程来看，更多的是“经营”属性。既然如此，为什么又要将其定位于“公益性”呢？ 看看国家的其他重大项目，三峡电站、京沪高铁，不都是经营性质吗？在我国财政金融政策相对宽松、扩大内需的形势下，南水北调工程放弃“公益性”，采取“经营性”的单一方式似乎也有其合理性。

一项重大工程项目，其定位于既有“公益性”，又有“经营性”的双重性质，最大的弊端是效率低，容易造成浪费，因为二者的决策形式不同，投资渠道不同，投资目的不同。退一步讲，哪怕是政府作为公益性质的工程建设完工以后，再将其有偿转让给公司制经营，也比在建设阶段就定位于“公益”和“经营”双重性质有效益。

凭什么让老百姓为南水北调工程掏钱

《新华社》5月12日在报道关于南水北调工程延迟消息的同时，也公布了官方对该工程建设阶段的投入，国务院南水北调办公室提供的具体数据为，截止到2009年4月，连同建设初期的13，5亿元设计费在内，中、东线一期工程共计完成投资538，7亿元，其中中央预算内投资154，2亿元，中央预算内专项资金（国债）106，5亿元，基金（地方）79，9亿元，贷款198，1亿元。

这其中的地方基金一项，其实就是通过行政手段强制性的向老百姓增加的水费。正因为南水北调工程“公益”和“经营”的双重定位，其原计划投资中的约25%来自地方政府基金。2004年12月2日，国务院办公厅印发《南水北调工程基金筹集使用管理办法》，规定自2005年开始，对南水北调工程所涉及的北京天津河北河南山东江苏六省市开征南水北调政府基金，并下达了具体数额指标，其中河北最多76，1亿元，其次是山东72，8亿元，北京天津河南江苏分别为54，3亿、43，8亿、26亿和37亿。随之，地方政府出台具体办法，每吨水江苏省提高0，07元，河南省0，20元，河北0，33元，除农民和农业用水以外，其余企业和城镇居民都被强制性征收。

我国宪法第13条规定，公民合法的私有财产不得侵犯。可政府以行政方式强制让公民掏钱的行为不断发生，如三峡工程电力基金，南水北调基金，商品房中的集中供热集资、煤气集资等，这里有国家的政策，有地方的政策，因为利益的诱惑，这些侵害公民利益的行为一旦实施，想改变非常困难，如三峡工程已经完工，电力基金仍在收，每户多达数千元的商品房煤气集资、集中供热集资尽管国家明确要求取消，可地方政府和相关企业总是变化名目仍在收取，在目前水价一再涨价的氛围中，南水北调基金可能还要一直收下去。

其实，既然像三峡那样的大型工程能够都实行公司制经营，哪么，南水北调同样也可以尝试，业内也有不少专家建议实行市场化模式筹集资金和建设。可决策层为什么宁可采取让老百姓掏钱的方式，也不去搞市场化模式？这里的关键还是利益预期在其作用，据媒体报道，南水北调委员会的人士对此解释是，水，不是完全意义的商品，政府会干预水价，因此无法保证投资者获得理想的回报。

由此不难看出，国家级的重大项目，凡是投资回报率比较高的如石油石化通讯，京沪高铁等，都实行市场化筹集资金，获利者多为垄断集团、富人或国外投资者，从体制上就根本没有普通老百姓的份儿，而对像南水北调工程这样“无法保证投资者回报”的项目，倒是想起从普通老百姓手里要钱了，并且没有任何投资性回报，这不是明摆着对公民合法利益的侵害吗？在新的历史条件下，如何让普通老百姓也能够从国家大型项目中获得投资性回报而不是让他们白掏钱，是一个非常重大而严肃的课题。

决策者们对南水北调工程的思维，仍然难以摆脱计划经济时期的轨迹，难以得到社会的认同。比如南水北调工程实行市场化运作，投资者首先考虑的就是效益，最新的报道称：根据目前的科技水平，海水淡化每立方只有约5元的费用，而调长江水到北京，每吨水的成本约18元，还不包括对调出水地区的生态补偿费用。可见，南水北调工程的延迟，有着更多的经济方面因素。

国务院南水北调办公室主任张基尧5月24日在接受中央人民广播电台采访时称，南水北调部分工程项目需要进一步论证、优化、比选，以保证工程质量。

对此，一个最直接的问题是，在工程总体设计没有改变、更无其他自然因素导致工程项目发生重大变化的前提下，部分项目重新论证，只能说明原来的论证不够充分，在实践中发生了问题。因此，对原来论证中出现的问题，有必要分清责任，予以追究，吸取应有的教训。此前曾有报道指出，对于南水北调工程的论证，所选择的专家都是以持赞成态度为前提，凡有不同意见的不允许参与。那样的论证将政治与科学混为一体，论证的严肃性怎能体现？

一期发生在2008年底的重大公共性质新闻，为什么推迟五个多月后才公布？还有多少按照《政府信息公开条例》规定，应当公开的新闻没有公布？到底是什么原因？南水北调工程的延迟，为改进和完善该工程的各项管理提供了契机，有关部门应当利用好这一机遇，为人民交一份合格的答卷。

作者：李季平 邮箱：qsdd-2008@163.com