强制拆迁的路能走多远

强制拆迁的路能走多远

据《中新网》2009年3月19日报道：安徽颍上县乡干部在城镇开发建设时收受贿赂，滥用职权，野蛮拆迁，最终导致被拆迁人自缢身亡。近日，颍上县3名乡干部被法院一审以受贿罪、滥用职权罪判刑。

颍上县人民法院审理查明，2007年5月，被告人颍上县黄坝乡党委原副书记马文献主持开会研究决定，由阜阳市中泰公司承建黄坝乡街道改建工程。被告人黄福以中泰公司名义与黄坝乡政府签订了承建协议书。在没有办理规划许可证、施工许可证等合法手续的情况下，被告人毕德红（黄福的丈夫）于2007年9月开始施工。因居民高祥玖家不同意拆迁，双方多次协商未能达成协议。

2008年4月23日，在毕德红要求下，马文献、被告人黄坝乡乡长沈寿忠与被告人黄坝乡武装部长郑田礼商定，实行强行拆迁。此后，高祥玖、高家丰等人多次到乡政府要求处理未果，致使高家丰于2008年5月2日在黄坝乡政府门前自缢身亡。法院还查明，为承建工程，毕德红曾向马文献行贿4万元、向沈寿忠行贿2万元、向郑田礼行贿2.1万元、向黄孝道行贿3.1万元。此外，马文献、沈寿忠还收受过其他人贿赂款。法院审理认定，马文献、沈寿忠、郑田礼3名被告人犯受贿罪、滥用职权罪，两罪并罚，分别被执行有期徒刑5年、3年、2年6个月。

强制拆迁降低政府公信力

众所周知，近年来由于我国经济快速发展，城镇化步伐不断加快，政府实施强制拆迁的行为几乎每天都在发生。只不过是安徽颍上县的这一强制拆迁行为闹出了人命，地方有关部门才高度关注，依法处理，并通过媒体曝光。仔细分析不难看出，这起案件暴露出政府实施强制拆迁的几个共性问题：

一是政府部门领导接受开发商贿赂，以行政手段帮助开发商实现利益最大化；二是开发商开发手续不全，在没有办理或没有办理完毕拆迁手续的情况下强制拆迁；三是被拆迁居民的合法利益得不到保障，根据报道，安徽颍上县的这一悲剧原因在于：被拆迁户高祥玖家的老房子在商业地段，可以做生意，但开发商将其旧房拆迁后，在新建的另一处给其两套新房。高祥玖要求开发商不能将两套房屋都安置在新的地方，要将其中一套安置在老房子处，以方便其继续做生意，开发商不同意，遂发生悲剧。

这里非常值得我们思考的一个问题是：从法律角度看，开发商作为一个企业，无论你的经济实力再强，规模再大，被拆迁的老百姓私人家产再少，哪怕只是一间土坯房，二者都是平等的法律主体。在遇到拆迁行为时，双方依法维护和主张自己的权利，是天经地义的，政府在二者之间应当扮演调解或裁判的角色。

可实际情况并非如此，从大城市到一般乡镇，从基础设施建设到城中村改造，我们经历比较多的却是政府与开发商一起，操作涉及公民个人利益的拆迁行为。更多的情况下，是政府利用行政手段，完成拆迁任务。比如除了采取强制拆迁的暴利手段以外，还有“软暴利”方式，也经常被媒体曝光：如一些地方政府规定，凡政府机关工作人员中有亲属属于拆迁对象的，不做通拆迁工作不让上班；有学生在重点学校上学的，其家里若属于拆迁对象，不做通工作不让上学等，这种利用行政手段“株连式”解决拆迁难题，不仅违法违规，也使政府形象在群众的心目中大打折扣：群众会认为，政府与开发商是一伙的，开发商的违法行为背后是政府在支持纵容，长此以往，政府的公信力会不断降低，群众的逆反心理也会逐渐上升，不利于和谐社会的建设。

强制拆迁的动力来自哪里

按照一般逻辑，实行城市里的城中村改造、搞基础设施建设、或者上马新的工程项目，这些都属于相关企业与所涉及被拆迁公民的行为，和政府没有直接关系。但是，现实生活中屡屡出现的政府强制拆迁行为，其动力来自哪里呢？我认为：

首先来自违背客观规律的政绩考核制度。比如某省会城市提出，为了加快城市化建设步伐，要在三年内搬迁改造200多个城中村。平均每年要改造60多个，具体名单要落实到各个区级政府。这样一来，上级有了具体的时间和目标，并且各级都成立“领导小组”，也就自然成为相关领导干部晋升职务的“考核内容”。但这样的目标落实起来，与计划相比较变化太多了。不仅要受到规划、资金、供地、补偿等微观方面的诸多制约，更要命的是还要受到国际国内市场大环境的影响。比如房地产市场在2006年2007年特别高涨，但自2008年下半年开始进入下降通道。与此相联系的是，一些城中村改造的项目也被牵连，由于利润预期降低，开发商的积极性难以调动。在这样的背景下，政府的行政手段发挥到极致，往往以政府的名义招商引资，参与城中村改造。因此，在时间和任务的逼迫下，遇到“钉子户”，政府对其实施强制拆迁就成为决策中的首选。

从另一个角度看，自去年9月国际金融危机波及我国经济以后，我国的经济发展也呈下降趋势，可是，很少看到地方政府把原来制定的城市化发展目标修改延后的。试想，如果我们的政府决策部门，理性应对经济危机，将经济高涨时制定的城市改造目标适时顺延，减轻对基层干部考核的压力，或许，强制拆迁发生的几率就少一些；

其次来自开发企业的无形压力。在目前我国行政审批制度仍然保持主导地位的情况下，开发企业要完成一个城中村改造或其他项目的报批，是一个复杂而漫长的过程，即使项目开始建设以后，从监督到验收，仍然离不开政府的监管部门。开发企业深知，解决与老百姓之间发生的纠纷，政府比企业要有效得多。正是由于政府与开发企业在权利与利益之间“剪不断、理还乱”的特殊关系，长期以来，地产腐败成为商业贿赂的重灾区。

原全国人大副委员长成思危，2008年12月在公开发表的一篇文章中称：通过他组织的基层调研数据显示，房地产开发中土地、税费、建筑安装、利润等成本占总费用的70%，开发商的管理费用占总费用的三成左右，这其中的相当部分属于灰色开支，就是向权利部门行贿。事实也是如此，从媒体近年来披露的腐败案件来看，从省部级的高官北京的刘志华、天津的刘宝金、安徽的何闽旭、上海的陈良宇等等，到一般的腐败案件，大多都和地产有关。拿人家的手短，吃人家的嘴软。如果有关部门的领导，接受了开发企业的好处，当开发企业遭遇拆迁难题时，无论从哪个角度看，政府都要实施强制拆除。开发企业金钱利诱，是对权力部门的无形压力，对强制拆迁起到了一定的影响作用。在开发企业与群众面前，政府的天平总是在向开发企业倾斜，除非发生了像安徽颍上县这样的极端事件；

再次来自法律制度的不完善。我国《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：拆迁人与被拆迁人达不成拆迁协议由房屋拆迁管理部门裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决；第17条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市县人民政府责成有关部门强制拆迁。

2001年11月1日起实施的《城市房屋拆迁管理条例》是目前为止，我国最权威的涉及城市拆迁的法律文件。该《条例》第16、17条款的规定，根据我国一些地方政府部门与开发商特殊“情节”的现实，对被拆迁人的利益保护有两个不可忽视的缺陷：一是当被拆迁人与开发企业达不成拆迁协议时由“政府调节”，这对被拆迁人明显不利，因为多数情况下，开发企业对被拆迁人采取的方式多是与政府共同制定的，并且具体执行中多是由基层政府部门出面与被拆迁人协商，当双方遇到矛盾时，政府怎么能对自己的行为“裁决”呢？比较公正的方式是，应当走法律程序，由人民法院依法裁定。遗憾的是，这样的法律过程相对缓慢，政府等不起，开发企业也等不起，所以，处于弱势的被拆迁人仍然难以逃脱强制拆迁的命运。

实现和谐拆迁的必要途径

应当看到，一些地方频频发生的强制拆迁行为，已经成为个人或群体上访的重要因素，或者对社会安定构成直接影响。为了遏制强制拆迁行为的发生，促进城市建设健康发展，国务院办公厅2004年6月6日公开发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模 严格拆迁管理的通知》，《通知》要求各地政府“控制拆迁规模，严格拆迁程序，切实维护群众合法权益”。但是，这一具体体现科学发展观的政策，在落实当中，不少地方被互相比较的GDP数字代替了，尤其近两年来，各地城镇拆迁的规模不但没有按照国务院的要求得到控制，反而拆迁的规模进一步扩大，由此引发的社会矛盾、强制拆迁的行为也越来越多。

目前这类情况表现比较突出的是，有的地方原定改造的资金难以落实，改造工程进展缓慢，需要回迁的群众不能按照原合同规定的时间回迁，引发群体性上访，也有的地方因房地产市场低迷，开发商或者缺乏积极性，或者干脆弃盘而逃，造成的负面影响尤为恶劣。要改变这一现状，要加快城市建设步伐，就必须依法拆迁、和谐拆迁，其必要的途径：

一是地方政府的决策部门应当树立科学的政绩观，用科学发展观的思想指导城市建设和房屋拆迁，有必要纠正城市建设中的急功近利、盲目攀比、求大求洋的发展意识，根据地方经济实力和群众经济承受能力和总体规划来制定城市建设和拆迁规模速度，从源头上减少强制拆迁发生的机会；在具体操作中，政府应当由拆迁工作的直接参与者，回归到监管、服务的职能角色，不宜在开发企业和被拆迁人面前，从形式到内容上都占到开发企业一方，要真正公平的行使裁决权，就必须从拆迁一线退出。事实上，这方面的制度也在不断完善，有关部门已经发布通知，要求法院、公安等不再介入地方政府组织的强制拆迁活动。

二是相关法律制度需要进一步修订、完善。目前我国涉及土地征收征用、城市建设等相关法律都有规定，为了“公共利益”，政府对公民的土地、房屋不动产在协商不成的情况下可以强制性处置；对商业行为则没有相应的处置权利。

但是，令人遗憾的是，在市场经济条件下，人们传统意义上的“公共利益”概念应经被社会现实颠覆了，可政府仍然把不应当是“公共利益”的行为当作“公共利益”对待，使利益受到损失的老百姓很难理解。比如修建高速公路、铁路等基础设施，需要占用大量的农用地，地方政府在对农民做动员时，往往会以涉及“公共利益”的名义和政策予以补偿和管理；其实，谁都明白，打着“公共利益”的旗号，让农民享受因“公共利益”形成的、相对比较低的补偿政策，而公路修好了是公司化经营，铁路修通了，票价贵了一倍，这样的行为是“公共利益”吗？城中村改造也是如此，提高城市品位，美化城市属于“公共利益”，但是开发商在旧村庄位置开发的新楼盘向社会出售，是明明白白的商业行为，怎么能属于“公共利益”呢？我们的法律也应当与时俱进，对“公共利益”要有科学的界定，不能总把垄断集团的利益当作“公共利益”去维护，从而损害群众利益。

三是建立有被拆迁一方参与的补偿机制。2003年12月建设部印发的《城市房屋拆迁估价指导意见》第6条明确：拆迁估价机构的确定，应当公开透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签的方式。评估机构的公平公正，对于维护被拆迁人的合法权益起着至关重要的作用，这一要求，从制度上保障了被拆迁人的知情权和参与权。可是在实践中，这一规定很难落实，多是由开发建设单位确定，被拆迁人很难参与，甚至有的地方把对被拆迁人的补偿、评估等政策当作秘密，不向社会公开，甚至连新闻部门采访也予以拒绝，这样的举措，怎么能有公平公开之言呢？

还有，在执行国家统一的补偿政策时，地方政府也必须兼顾特殊群体的既得利益，否则就容易激化矛盾。像本文开头所述安徽颍上县发生的强制拆迁悲剧，根本原因在于被拆迁户老房子位于商业街区，户主能够经商谋生，而新搬迁的楼房虽然是两套，比原来大了许多，但不能经商了，这就等于减少了被拆迁人的一个生活渠道，被拆迁人据理力争是非常正常的；我本人前一段在采访中也遇到一件事，就是某地因项目建设，整个村子100多户需要整体搬迁，新建的村子全是六层的楼房。这个村中有一户村民一直没有搬走。什么原因呢？这位村民对我说，他家有两个孩子上大学，自己5年之前就一直在院里养猪，最多时50头，最少30头，除种地外，养猪每年收入三四万元，两个孩子的学费全靠猪。现在政府让搬迁，新楼房没有养猪的场所，承包地又不让建猪场，如果不能养猪了，孩子就上不了学。把养猪事情解决了，我就立即搬走。显然，对这样的问题实施强制拆迁，也是明显在激化矛盾。从这些实例中可以看出，如果我们的补偿机制，从一开始就让利益相关的被拆迁人一方参与，这样的被动局面就有可能避免。

有必要提出的是，一些地方强制拆迁行为的一再发生，说明制度存有缺陷。在城市拆迁问题上，我认为香港的一些做法值得借鉴。据公开报道：在与拆迁户的谈判工作方面，香港政府的做法是向专业社工购买服务，利用其专业经验出面沟通，那样效果好而且不易产生冲突。但我们这里，是政府将这部分沟通、安抚的职责全部包揽了下来。这样的方式应当改变，应有相应的中介结构介入。我国相当部分城市化进程尚处起步阶段，城市拆迁还将持续相当长时间，建议有关部门探索研究和谐拆迁的思路和举措，最大限度减少强制拆迁行为的发生。

作者：李季平 邮箱：qsdd-2008@163.com 本文原载2009年第6期《现代物业》杂志