“挂牌”已成为国有土地出让制度性漏洞

“挂牌”已成为国有土地出让制度性漏洞

江苏省南京市江浦县副县长、六合区副区长刘有贵辞官“倒地”1514亩，成为亿万富翁，南京市下关区人民法院近日以非法倒卖土地使用权罪，判处其有期徒刑4年6个月（《新华网》11月26日）。

刘有贵是如何将1514国有建设用地揽入自己怀中，然后又加价倒卖谋取暴利的？根据报道，“有关部门根据他的要求，以每亩8万元的价格，采取以挂牌方式出让，为了防止他人插足，确保刘有贵竞买成功，浦口区国土局土地交易所仅在当地电视台天气预报节目后，以滚动字幕方式发布该宗土地招拍挂信息，结果在规定的时间内，只有刘有贵一家公司报名。”

可别小看该报道中的这一段文字叙述。正是这样的方式，暴露出我国国有建设用地公开出让方式中的制度性漏洞，这样的漏洞，在各地普遍存在，尤其是在县城一级的国有土地公开出让中，有相当大一部分是采用“挂牌”出让方式，而很少采用招标、拍卖方式。

在国有建设用地出让方式上，为什么一些不法开发商和政府监管部门，为了达到自己的目的，往往会首选“挂牌”，而不去选择招标和拍卖方式？因为根据国家公布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，招、拍、挂这三种国有土地出让方式都分别有政策性要求：招标，需有三家以上符合条件的单位参与；拍卖，底价不予公开，现场竞争；只有“挂牌”方式，可以在交易场所公布底价，在规定日期内，哪怕只有一家单位，只要报价不低于底价，既可成交。可以看出，这三种出让方式比较，“挂牌”保险系数最高，既不会流标，也不会流拍，每一环节都可以由相关部门随意操控。

但是，正因为“挂牌”被操控的安全系数高，也就成为违法交易、诱发腐败制度性漏洞；如在确定公开出让宗地的底价环节，国家政策要求实行集体定价，要参照评估机构、基准地价、市场因素等确定，但是，太多的事实表明，就像报道中的刘有贵案件一样，底价的确定首先要符合“内定”的购买对象要求，购买对象不同，底价就不同，本应面向市场的公开竞争，成了为满足特定购买对象而必须履行的一种法律程序，这样的“公开出让”，那还有“公平”而言？

再有，“挂牌”出让国有土地的公告，目的是为了吸引更多的单位或个人参与，本应在大众公共媒体发布公告，而采用“挂牌”方式的决策部门，为了让内定的竞买者竞买成功，竟然规避覆盖范围比较大媒体，而采用电视字幕滚动方式发布，目的只有一个，减少社会影响，减少参与人，减少与“内定”的购买对象竞争，与国家要求公告的目的背道而驰。之所以有关部门能够这样违规操作，敢于这样违规操作，并且轻易获得成功，最主要的弊端还在于“挂牌”这种出让方式，因为按照规定，只有这一方式可以只有一家单位参与，只要报价不低于公布的底价，交易即可成功。

为了减少国有土地出让过程中的不规范行为，国家禁止了协议出让方式，要求必须实行招标拍卖或者挂牌方式。但是，近年来在国有土地交易异常红火的背景下，一些不法开发商或者个人，也在千方百计钻制度的漏洞，甚至有的国家工作人员也利用该制度漏洞谋取私利，南京刘有贵案件就是一个明显例证。建议有关部门对国有土地招牌挂的细节予以完善，使招拍挂各环节更加公开透明，堵塞制度性漏洞。

作者：李季平 邮箱：qsdd-2008@163.com 本文原载《改革内参》2009年12月20日第37期